‘Esportare democrazia’, il more for more dell’UE nella sponda sud del Mediterraneo
Quali sono state le risposte istituzionali dell’Unione Europea rispetto alle cosiddette primavere arabe? Quali principi le hanno sostenute, e che valutazione ne possiamo dare? Uno sguardo alle politiche europee verso il sud del mediterraneo dallo scoppio della primavera araba ad oggi
Quando Mohamed Bouazizi si da fuoco il 18 dicembre del 2010 nella località di Sidi Bouzid in Tunisia, in seguito a maltrattamenti subiti da parte della polizia, nessuno avrebbe potuto pensare che questo gesto avrebbe innescato nel paese l’intero moto di rivolta tramutatosi nella cosiddetta Rivoluzione dei gelsomini. Per non parlare poi dell’effetto domino più o meno immediato propagatosi ad altri Paesi del mondo arabo e del Nordafrica.
In ogni caso, a partire da qualche settimana prima, l’Unione Europea stava già discutendo di come riformare le proprie policies nei confronti di questa regione. Al di là di tutta una serie di altri strumenti più o meno (in)utili (tra cui spiccano l’iniziativa 5+5 e il dialogo UE-Lega dei Paesi Arabi), i rapporti dell’UE con i paesi della regione si sviluppano attraverso la Politica Europea di Vicinato, unico strumento propriamente comunitario (quindi di responsabilità della Commissione Europea e non dei governi europei) disponibile al momento ma in via di riforma a partire dalla seconda metà del 2010.
I tre fondamenti della riforma della PEV. Nei magici palazzi di vetro di Bruxelles, erano state individuate sostanzialmente tre ragioni per riformare la PEV. La prima era prettamente “burocratica”: il 2011 era l’anno in cui la Commissione avrebbe dovuto produrre l’analisi di medio termine della PEV in atto in quel momento (la cosiddetta mid-term review della PEV 2007-2013). Questa analisi avrebbe poi indirizzato la seconda parte di quella politica (2011-2013) e posto le basi per quella successiva (l’attuale, datata 2014-2020). Da questo punto di vista, il caos mediorientale non poteva arrivare in un momento migliore.
La seconda ragione era istituzionale. Negli anni precedenti, la politica nei confronti dei paesi mediterranei era entrata prepotentemente nel dibattito pubblico europeo per via del tentativo di Nicolas Sarzoky di utilizzarla come strumento per la sua campagna elettorale alle presidenziali francesi del 2007 (poi vinte). Nello specifico, Sarkozy aveva insistito molto sulla creazione di uno strumento slegato dalla PEV e caratterizzato da un accento più smaccatamente inter-governativo e basato su intese soprattutto economiche, e quindi basato su una serie di progetti UE-mediterraneo non legati allo strumento della condizionalità (più aiuti europei in cambio di più riforme democratiche dei paesi arabi) e stabiliti più dall’accordo tra governi che dal planning di Bruxelles. Le promesse elettorali di Sarkozy portarono alla creazione dell’Unione per il Mediterraneo, avvenuta a Parigi il 13 Luglio 2008 con una celebrazione in pompa magna-gollista (da sottolineare l’ingresso “trionfale” alla cena di gala dell’allora primo ministro italiano Silvio Berlusconi sotto le note di O sole mio). E’ facile comprendere la freddezza di Bruxelles nei confronti di un tale sviluppo, che rischiava di indebolire fortemente la PEV e il controllo dell’eurocrazia sulle politiche mediterannee. La riforma della PEV del 2011 avrebbe dovuto costituire, quindi, l’occasione principale per rimettere la Commissione Europea al centro della partita mediterranea, sottolineando la centralità del metodo comunitario rispetto ai rapporti UE-mediterraneo.
Le terza ragione per la riforma della PEV era, invece, contestuale: bisognava rispondere alle crisi in atto con uno strumento nuovo, sicuramente centrato sulle riforme politiche dei paesi arabi ma anche applicabile ad un contesto più eterogeneo e dinamico rispetto al passato. Ad ogni modo, bisognava “mostrare al mondo” che Bruxelles era in grado di capire e rispondere in modo adeguato ai movimenti in atto nella regione.
La “nuova” PEV in practice. Al di là dei fondamenti teorici della riforma, vediamo come è cambiata la PEV da un punto di vista operativo con la riforma messa in atto nel 2011. Prima di tutto, la Commissione si è impegnata nel sostenere un dialogo nuovo e più profondo con le società civili dei paesi mediterranei, elemento finora trascurato dalle politiche europee. Questa ha portato alla creazione di due strumenti principali: l’European Endowment for Democracy (EED) e il Neighbourhood Civil Society Facility (NCSF). Nell’ottica di Bruxelles, questi strumenti dovranno assicurare che i paesi vicini costruiscano una democrazia profonda e non soltanto di facciata, com’è stato fino ad oggi per i governi autoritari del Sud del Mediterraneo, accomunati alle democrazie solo per gli appuntamenti elettorali, peraltro né liberi né imparziali.
Il secondo elemento di (non?) novità è il nuovo mantra della capitale europea scelta come fondamento della PEV: il principio del “more for more” (più risorse da parte europea in cambio di maggiori riforme democratiche). In sostanza, al di là dei normali settori dove si instaurano progetti collaborativi (la lista completa delle materie dove si possono creare dei progetti si puó trovare qui), i paesi che più si mostrano virtuosi nell’implementare riforme in senso democratico, riceveranno degli incentivi particolari su tre materie specifiche: integrazione economica e accesso al mercato (leggasi accordi di libero scambio), mobilità (leggasi mobility partnerships) e uno share maggiore di aiuti targati UE (leggasi più soldi).
Infine, la Commissione ha proposto un significativo e globale aumento dei fondi per i paesi vicini. Ai 5,7 miliardi di euro destinati al vicinato per il periodo fino al 2013, venivano aggiunti 1,2 miliardi di euro. È stato previsto inoltre che la Banca europea per gli investimenti (BEI) incrementi il suo sostegno a favore dei paesi vicini, in particolare di quelli mediterranei, per un totale di 6 miliardi di euro da utilizzare fino alla prossima riforma della PEV.
I limiti della “nuova”PEV. Aspettando i risultati del nuovo riesame della PEV (annunciato il 4 Marzo 2015 da Federica Mogherini, l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e Vicepresidente della Commissione, e Johannes Hahn, Commissario per la politica europea di vicinato e i negoziati di allargamento), possiamo individuare almeno tre limiti nella nuova formulazione di questo strumento. Il primo riguarda una sorta di dilemma dell’allargamento. Fin dalla sua creazione nel 2004, anno in cui dieci nuovi paesi sono entrati a far parte dell’Unione Europea, la PEV è stata sempre percepita come una politica che avrebbe dovuto sostituire un allargamento vero e proprio. In altre parole, i paesi del sud del mediterraneo hanno sempre avuto l’impressione che la loro adesione alla PEV era una sorta di contentino rispetto alla mancata full membership all’UE. Questo ha influito sulla loro motivazione nell’implementare in modo adeguato i dettami della PEV.
Il secondo limite è, invece, più operativo. Anche se non vogliamo ammetterlo, molte volte i paesi arabi hanno l’impressione che partecipare attivamente alla PEV porti loro più svantaggi che vantaggi. Per quanto riguarda potenziali benefici commerciali, per quale motivo dovrebbero accettare misure che sono molto costose (riguardo la qualità dei loro prodotti, per esempio) mentre il mercato europeo dei prodotti agricoli è ancora cosi’ chiuso e protetto? E ancora, riguardo la possibilità di applicare un regime di free-visa (possibilità di viaggiare senza aver bisogno del visto), come far “passare il messaggio” che questo regime sia applicabile solo ad alcuni individui (magari quelli che fanno business con compagnie europee) mentre il resto della popolazione percepisce che l’approccio dell’UE rispetto alla mobilità sia solo ed esclusivamente incentrato sulla sicurezza?
Il terzo limite è più generale e rappresenta la ragione principale per cui l’approccio europeo (su molte questioni, non solo sulle politiche mediteranee) risulta molto volte inefficace: il solipsisismo retrogrado di cui è ostaggio l’Europa. Noi europei non vogliamo adattarci ad un mondo realmente multi-polare in cui il tempo degli insegnamenti è finito (e anche da molto tempo): non possiamo più permetterci di rivolgerci ai paesi del sud del mediterraneo come farebbero dei maestri nei confronti di alcuni alunni, men che meno nel campo della democrazia, vista anche la crisi di efficacia e efficienza che questa forma di governo sta attraversando in Europa. Quando la smetteremo di trattare questi paesi come figli di un dio minore e non come legittimi partners con influenza (almeno) regionale?
Nuovi approcci e strumenti corretti. Pur essendo molto difficile impossibile dare delle risposte ad accadimenti cosí complessi e attuali come le primavere arabe, si possono comunque trovare dei correttivi teorici e pratici alla politiche europee verso i paesi del sud del mediterraneo. Da un punto di vista metodologico, al di là dei limiti costituzionali di cui la Commissione Europea deve tener conto, Bruxelles deve sicuramente rilanciare il metodo comunitario a discapito di quello inter-governativo. Tanto più che le capitali europee non hanno saputo fare niente di meglio che perdere ancora una volta il loro appuntamento con la storia, presentando l’offerta migliore della casa, interessi in competizione e divisioni. Nello specifico, il copione dei singoli stati è stato sempre lo stesso: Berlino si è nascosta sotto ad un tavolo (e dovremmo forse ritenercene sollevati), Parigi è cosí pateticamente gollista da essere l’unica a credersi ancora potenza pur non avendone alcuna caratteristica (si guardi al disastroso intervento in Libia), Londra oscilla tra interessi petroliferi e mancanza di risorse, Roma va in latitanza per ridurre al minimo le conseguenze del voltafaccia nei confronti di quei regimi ospitati con gran fanfare giusto qualche mese prima (anche qui, ogni riferimento alla Libia non è casuale).
Per il resto, dobbiamo essere capaci di accettare di vivere in un mondo multi-polare in cui la chiave di tutto è la condivisione e non il comando. A onor del vero, come corollario alle politiche delineate nel paragrafo precedente, non è che le opinioni pubbliche europee abbiano fatto molto meglio. In realtà, non hanno fatto altro che seguire il mainstream informativo che ha proposto in sequenza: l’iniziale cavalcamento delle proteste (caratterizzato da un puerile e immotivato entusiasmo), l’intervento confuso e disordinato (a volte pesante a volte sbagliato, sempre comunque completamente scollegato e disconnesso dalla realtà sul campo), il ripiegamento totale e insensato, una sorta di assenza ingiustificata da quei teatri. Insomma, ci siamo divertiti nel cercare la migliore espressione giornalistica in grado di spiegarci cosa stesse succedendo in medioriente (dalla primavera araba all’inverno islamista, formule olistiche assolutamente non adatte all’obiettivo di un’analisi accurata e profonda della realtà), cullandoci nella dolce e pigra speranza che al resto avrebbe pensato qualcun’altro.
Niente di più falso e auto-assolutorio, nel mondo globale in cui viviamo oggi. Non possiamo più permetterci di rispondere ai cambiamenti in atto in medioriente con gli stessi strumenti analitici che hanno guidato il nostro pensiero negli ultimi decenni. Dobbiamo essere capaci di cambiare la nostra visione approfondendo molto di più la conoscenza di tutti gli elementi e di tutte le loro sfaccettature, senza pretendere di trovare spiegazioni che riducono la complessità ma non sono vere. E capire, soprattutto, che non avere una posizione equivale o ad averne una peggiore o a seguirne una sbagliata.
Da un punto di vista più operativo, invece, tutti gli strumenti della PEV dovrebbero essere dotati di maggiore flessibilità, affinchè la loro capacità d’intervento possa adattarsi ad un contesto più eterogeneo di quello passato. Il Grande Medio Oriente (dal Marocco al Pakistan, dalla Turchia al Nord Sudan, dal Maghreb alla Persia, dal Mashreq al Sahel) puo’ esistere solo ed esclusivamente come area geografica ma non come area d’intervento politico. Dobbiamo essere capaci di distinguere tra i diversi paesi e le diverse zone dell’intera area e ricnoscer che cio’ che succede in Egitto, per esempio, non puo’ essere assimilato a cio’ che succede in Siria. Questo significa che i diversi progetti di cooperazione UE-mediterraneo devono sapersi differenziare a seconda dell’area del loro sviluppo, tenendo conto delle diversità dei vari paesi dell’area.
In aggiunta, si dovrebbe dare una maggiore responsabilità operativa ai paesi europei che si affacciano sul mediterraneo. Questi paesi hanno una vicinanza maggiore nei confronti dei loro omologhi presenti sulla sponda sud del mediterraneo (sia geografica sia culturale), e possono finalmente cancellare il peccato originale del principio della condizionalità, e cioè la supponenza dell’Europa che ha portato più alla promozione di una finta e vuota idea di democrazia che allo sviluppo della regione. Tanto più in un momento storico in cui i paesi sud-europei stanno vivendo una crisi molto forte, e potrebbero quindi cooperare coi paesi arabi su un piano più paritario e condivisivo. Questo potrebbe accrescere enormemente la fiducia dei paesi arabi nei confronti di questi strumenti, spostando l’accento dall’assistenza al vantaggio reciproco, dall’aiuto alla partecipazione.
